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利用先进技术方法 深挖土地整治项目蛀虫——某县政府投资审计案例

来源:永福县审计局  作者:潘家相 杨雁婷  发布时间:2019-11-14 17:26

近年来,由于城市建设大发展,大量耕地被规划用于建设。为确保土地资源的良性发展,落实保护耕地的基本国策,促进农村土地节约集约利用,提高耕地质量,增加有效耕地面积,确保实现耕地占补平衡,保障粮食安全,国家、自治区投入了大量的资金用于土地整治项目的实施。那么,这些投入的资金,是否按照规定进行使用?是否达到预期目标?

根据年度审计项目计划,2018年4月某县审计局派出审计组对Y县W村委土地整治项目工程竣工决算进行审计。

第一印象不错

Y县W村委土地整治项目2010年7月获项目立项批复,明确项目实施面积621.71公顷,目标新增耕地面积21.73公顷,预算总投资2331.41万元,主要建设内容为土地平整、灌溉与排水、田间道路等。项目分两个标段于2011年5月进行了公开招投标;合同约定建设工期均为12个月,但直至2017年1月项目才进行竣工验收,工期延期时间比较长。

审计进点会上,负责该土地整治项目实施的Y县国土局土地整理中心主任唐XX对项目基本情况作了详细的介绍。他坦言,该项目由于设计变更比较大,延期比较长,中间又历经了几任土地整理中心主任,情况比较复杂。但他信心满满地说:“这个项目进行了公开招投标,程序上严格按照规定执行,管理是比较规范的。我们还请了专业的公司对资料进行了整理,资料整理得也比较完整,而且都已经装订成册。”且他还向审计组展示了装订整齐的项目档案资料。总体上,给了审计组的同志们一个比较好的第一印象。

端倪初露“啃骨头”

“我感觉到这个项目并不是他们说的那么回事!”在进行初步审计调查了解后,审计组的同志在讨论制定审计实施方案时,作为该项目主审的县审计局政府投资审计中心杨主任发表意见说,“我粗略看了一下他们的合同和结算资料,施工合同签订的是固定总价包干合同,但却采用清单计价方式进行结算。为什么会这样?第二,我看了一下他们的复测图纸,上面标注在湾里中学对面有一片完成了土地平整的地块1公顷多。那里离我家不远,我印象中那里好象没有平整过啊?”杨主任到县审计局工作之前,在施工单位工作过,入职之后在县审计局投资审计中心工作多年,在政府投资评审方面有着丰富的工作经验和敏锐的洞察力。

在汇总、分析各人调查了解到的情况后,大家一致认为:这个项目不简单!为做好这个项目的审计,审计组全体成员摩拳擦掌、跃跃欲试,做好了“啃硬骨头”的思想准备。

结合审计调查了解到的情况及项目超期严重、情况复杂等特点,审计组将项目建设程序是否规范执行、设计是否规范合理、是否按照规范要求进行施工、工程结算是否真实合法、工程管理是否规范、项目资金是否做到专款专用,是否存在挤占、截留、挪用等内容作为审计重点,制定了详实的审计实施方案,并对审计组人员进行了统筹调配,有目标、有重点、有步骤地开始组织实施审计。

山重水复疑无路

随着审计的一步步深入,审计人员遇到的困难也远远超出了预期。

首先,在核实确认土地平整工程量时,就遇到了难题。审计人员在对部分土地平整地块进行现场察看后,认为图注II标段的土地平整地块没有施工过的痕迹,应该根本就没有实施。可是在找施工方到场确认时,施工方说当时是实施了一部分的,但经过这么多年了,已经看不出施工痕迹了。而作为业主方的土地整治中心相关人员则将责任推给监理方,“我们整理中心就这几个人,当时好几个项目同时实施,我们根本管不过来。这个项目是请了监理的,现场的施工情况都由监理负责。”审计人员要求业主方联系监理方到场配合审计,但若干天后,业主方反馈:监理方拒接电话,联系不上。

其次,随着审计的深入,或许是感觉到了问题的严重性,业主方各相关人员开始推诿扯皮,要么说自己不是专业人员,对工程这方面不太了解,要么说当时请了专业的监理机构,具体的情况由监理单位负责,甚至要求他们配合察看现场的时候,他们也说对现场不熟悉,需要联系施工方到场——作为业主方,似乎项目实施与他们没什么关系。而施工方在到场核对两三次之后,发现自己可能要被核减不少工程价款,于是一改初时积极的态度——承诺到场,但却一次次地爽约。

业主、施工、监理,相关各方都不积极配合审计组的工作,该怎么办?审计一时陷入了僵局。

柳暗花明又一村

于是,审计组立即召开组内会议研究对策。

经讨论后决定,一是立即向局党组汇报,寻求局党组的支持;二是选择土地平整和生产路、沟渠作为重点突破口进行突击,以获取实质性的进展。

之所以选择土地平整内容作为突破口之一,是因为项目实施的这些年,正值沙糖桔市场的疯涨,各村各寨均大兴种植沙糖桔,在其影响之下,农村土地大有“寸土寸金”之势,成块连片的田地种上了沙糖桔,那些原先撂荒无人过问的边角废地,哪怕只能种三五株的地块也被开拓出来种上了沙糖桔。因此,适宜改造的耕地,在农村应该是不多的。但Y县W村委土地整治项目结算资料显示该项目共计完成新增耕地面积12.8公顷,并且其复测图显示,一些地块甚至超过1公顷。审计组对此十分怀疑,认为这不合常理。因此,突破这一块便能提振审计组的信心,对审计对象也能起到一定的震慑作用。

但要核实取证进行确认,存在的困难是点多面宽,十分不易啊。

局党组对审计组汇报的情况非常重视,由局主要领导出面,协调借来了全县唯一的一架无人机,协助审计组航拍取证,并协调国土部门,获取了同期卫生遥感地图。

为此,审计组讨论决定利用卫星遥感图片叠加、无人机航拍等方法,结合现场察看、找村民调查核实等对新增耕地地块逐一进行核实。

经过大量的调查、走访、核实,最终确定该项目II标段结算资料中计列的新增耕地5.71公顷全部为虚报工程量的事实。

深挖细琢抓“蛀虫”

选择生产路、沟渠作为重点突破口的原因是审计人员前期将从县财政投资评审中心委托的中介机构获取的评审结果表与从被审单位获得的复测图纸进行抽查比对,结果发现多处存在应扣减的工程量未予扣减的情况。审计组经讨论认为,该结算报告可能存在重大虚报工程量骗取国家建设资金的问题。而对于这一部分的核实,其难点在于对隐蔽事项如何确认,例如砼路面的厚度,垫层的材质等,单凭审计人员现有的技术水平,难以完成。

对此,局党组也给予了大力的支持,同意审计组的思路,通过政府采购,聘请有资质的检测机构到场进行钻探、检测,获取充分的审计证据。

最终,经过大量的现场踏勘、检测、测量,发现评审结果中仍存在大量虚报工程量的现象;而现场钻探发现,多处砼路面厚度达不到设计要求。

审计组将获取的相关数据,对被审单位提供的结算资料的量、价进行核实调整,并将业主方、施工方、评审方均联系到场(监理方未到)对相关数据进行核实确认,然后根据四方核对后确认的工程量对结算价款进行调整,最终得出结论:经县财评中心委托中介机构评审后的结算报告中存在虚报工程价款177.57万元(含上述虚报土地平整部分的价款)。

另外,审计组还通过内查外调等手段,查出了投标人提供虚假资料骗取中标、评标委员会未认真履行评标职责、施工单位违规更换建筑材料,建设单位涉嫌失职渎职、项目建设效益未达预期目标、挪用专项资金15.36万元、违规发放评审费0.5万元等问题。对这些问题,县审计局在职权范围内作出了审计处理,并移送纪检监察机关案件线索3件,移送相关行政主管单位案件线索4件,向县委、县人民政府报送审计专报1期,得到县人民政府主要领导的重要批示,取得了显著的成效。目前,县纪检监察机关对相关责任人进行了立案调查;相关行政主管单位也正在对移送案件线索进行核实处理中。

在该土地整治项目实施过程中,业主方守土失责、投标方弄虚作假、评标方敷衍塞责、施工方虚报冒领、监理方为虎作伥、评审方不负责任,参建各方都将该土地整治项目当作“唐僧肉”,沆瀣一气,肆意妄为,罔顾国家建设资金的安全完整和效益,实为土地整治项目建设中的一个个蛀虫。因此,审计机关作为国家的“经济卫士”,应切实担负起守卫的责任,对政府投资项目的监督不应仅仅停留在对其结算价款的审核上,因为在工程项目建设中,结算价款只是“冰山一角”,是众多内容中的一部分。对政府投资建设项目的审计,应进行全方位、全过程的监督,要让政府投资项目建设各个环节存在的违规、违纪、违法行为得到扼制,让敢于向国家建设资金伸手的人受到惩罚。

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